Συνταγματική θεμελίωση, όρια και νομικές πλάνες του δημόσιου λόγου
1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Η δημόσια συζήτηση γύρω από τα αγροτικά μπλόκα επαναφέρει σχεδόν μηχανικά τον ισχυρισμό ότι «παραβιάζεται το συνταγματικό δικαίωμα της ελεύθερης μετακίνησης» κατά το άρθρο 5 §4 του Συντάγματος. Η επίκληση αυτή, όμως, συχνά γίνεται αποκομμένη από το πραγματικό κανονιστικό περιεχόμενο της διάταξης και χωρίς στοιχειώδη στάθμιση με άλλα θεμελιώδη δικαιώματα, ιδίως την ελευθερία συνάθροισης (άρθρο 11 Σ) και την αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 §1 Σ).
Σκοπός του παρόντος είναι να αποσαφηνίσει:
α) τι πράγματι προστατεύει το άρθρο 5 §4 Σ,
β) γιατί τα αγροτικά μπλόκα δεν υπάγονται ευθέως στο πεδίο εφαρμογής του,
γ) πώς τίθεται το ζήτημα υπό το πρίσμα των συγκρουόμενων δικαιωμάτων και της σχετικής νομολογίας, εθνικής και ευρωπαϊκής.
2. Το κανονιστικό περιεχόμενο του άρθρου 5 §4 Σ
Το άρθρο 5 Σ κατοχυρώνει τη γενική ελευθερία ανάπτυξης της προσωπικότητας (παρ. 1), την προσωπική ελευθερία (παρ. 3) και, ειδικότερα, την ελευθερία κίνησης και εγκατάστασης, με την παρ. 4 να ορίζει ότι:
«Απαγορεύονται ατομικά διοικητικά μέτρα που περιορίζουν σε οποιονδήποτε Έλληνα την ελεύθερη κίνηση ή εγκατάσταση στη Χώρα, καθώς και την ελεύθερη έξοδο και είσοδο σ’ αυτήν. Τέτοιου περιεχομένου περιοριστικά μέτρα είναι δυνατόν να επιβληθούν μόνο ως παρεπόμενη ποινή με απόφαση ποινικού δικαστηρίου, σε εξαιρετικές περιπτώσεις ανάγκης και μόνο για την πρόληψη αξιόποινων πράξεων, όπως νόμος ορίζει.»
Κρίσιμα σημεία ερμηνείας:
- Η διάταξη στρέφεται κατά ατομικών διοικητικών μέτρων, δηλαδή πράξεων της διοίκησης που στοχοποιούν συγκεκριμένο πρόσωπο ή περιορισμένο κύκλο προσώπων (π.χ. απαγόρευση εξόδου από τη χώρα, περιορισμός εγκατάστασης).
- Δεν αφορά γενικούς/αφηρημένους κανόνες δικαίου (νόμοι, κανονιστικές πράξεις) ούτε, πολύ περισσότερο, υλικές ενέργειες ιδιωτών (όπως αποκλεισμούς δρόμων από διαμαρτυρόμενες κοινωνικές ομάδες).
- Ο λόγος ύπαρξης της διάταξης συνδέεται με την ιστορική εμπειρία προληπτικών αστυνομικών μέτρων και διοικητικής «εξορίας», όχι με την καθημερινή δυσχέρεια κυκλοφορίας λόγω έργων, διαδηλώσεων ή μπλόκων.
Συνεπώς, από καθαρά δογματική άποψη, το άρθρο 5 §4 δεν ενεργοποιείται αυτομάτως κάθε φορά που ο πολίτης δυσκολεύεται να φθάσει στον προορισμό του. Απαιτείται ατομική διοικητική πράξη με στοχευμένο περιοριστικό περιεχόμενο.
3. Η ελευθερία κίνησης υπό το πρίσμα του άρθρου 5 §1 και της αρχής της αναλογικότητας
Πέραν της ειδικής ρύθμισης της §4, η ελευθερία κίνησης εντάσσεται και στη σφαίρα της γενικής ελευθερίας του άρθρου 5 §1 Σ, το οποίο προστατεύει την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, «εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη».
Η άσκηση της ελευθερίας αυτής υπόκειται:
- Σε νόμιμους, γενικούς και αφηρημένους περιορισμούς, εφόσον προβλέπονται από νόμο και υπηρετούν θεμιτό σκοπό δημοσίου συμφέροντος (π.χ. δημόσια υγεία, ασφάλεια, προστασία ζωής/σωματικής ακεραιότητας τρίτων).
- Στον έλεγχο της αναλογικότητας, κατά το άρθρο 25 §1 εδ. δ΄ Σ, που επιβάλλει τα μέτρα να είναι κατάλληλα, αναγκαία και σύμμετρα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Η πρόσφατη νομολογία του ΣτΕ επί των περιορισμών κυκλοφορίας κατά την πανδημία COVID-19 είναι ενδεικτική: η Ολομέλεια έκρινε ότι προσωρινοί και χωρικά/λειτουργικά προσδιορισμένοι περιορισμοί κίνησης για λόγους δημόσιας υγείας μπορούν να συνάδουν με το Σύνταγμα, υπό την προϋπόθεση τήρησης της αναλογικότητας και επαρκούς νομοθετικής εξουσιοδότησης. Ενδεικτικά, η ΣτΕ Ολομ. 1284/2022 έκρινε συνταγματική την απαγόρευση μετακίνησης για άσκηση θήρας προς προστασία της δημόσιας υγείας, ενώ έκρινε αντισυνταγματική την πρόσθετη διοικητική κύρωση της ανάκλησης άδειας θήρας ως δυσανάλογη.
Άρα, το ΣτΕ δέχεται ότι σοβαροί, ακόμη και οριζόντιοι, περιορισμοί της κίνησης μπορεί να είναι συμβατοί με το Σύνταγμα, εφόσον τελούν υπό σαφή κριτήρια αναλογικότητας. Αυτό καθιστά ακόμη πιο αφελή τον απόλυτο ισχυρισμό «κανείς δεν έχει δικαίωμα να περιορίζει την ελεύθερη κίνησή μου για κανέναν λόγο».
4. Αγροτικά μπλόκα: ιδιωτική συμπεριφορά, όχι μέτρο κατά το άρθρο 5 §4 Σ
Τα αγροτικά μπλόκα, όπως και παρεμφερείς μορφές κοινωνικής κινητοποίησης (αποκλεισμοί δρόμων από διαδηλωτές, συνδικαλιστικές δράσεις κ.λπ.), αποτελούν πρωτίστως συμπεριφορά ιδιωτών στον δημόσιο χώρο και όχι άσκηση δημόσιας εξουσίας.
Νομικά, η συμπεριφορά αυτή μπορεί:
- Να συνιστά παράνομη πράξη κατά το κοινό δίκαιο (π.χ. διατάραξη ή παρακώλυση συγκοινωνιών κατά τον Ποινικό Κώδικα, αστικές αξιώσεις αποζημίωσης κ.ο.κ.).
- Να απολαύει, σε κάποιο εύρος, προστασίας ως έκφανση του δικαιώματος ειρηνικής συνάθροισης (άρθρο 11 Σ) και της συνδικαλιστικής ελευθερίας/απεργίας (άρθρα 22–23 Σ), ιδίως όταν εντάσσεται σε συλλογική διαμαρτυρία.
Η κρίσιμη διάκριση:
- Το άρθρο 5 §4 Σ τίθεται όταν έχουμε ατομικό διοικητικό μέτρο που περιορίζει θέση/κίνηση συγκεκριμένου προσώπου.
- Στα αγροτικά μπλόκα, η προσβολή της ελευθερίας κίνησης επέρχεται έμμεσα, μέσω της υλικής παρεμπόδισης από ιδιώτες και, δευτερογενώς, μέσω της (ενδεχομένως ανεπαρκούς ή δυσανάλογης) αντίδρασης των κρατικών οργάνων.
Εφόσον, λοιπόν, δεν υπάρχει ατομική διοικητική πράξη σε βάρος συγκεκριμένου πολίτη, δεν μπορούμε να μιλάμε για ευθεία παραβίαση του άρθρου 5 §4 Σ. Το ζήτημα τίθεται, αφενός, υπό το πρίσμα του κοινού (ποινικού/αστικού) δικαίου ως προς τους ιδιώτες, και, αφετέρου, υπό το πρίσμα των θετικών υποχρεώσεων του κράτους να προστατεύει την ελευθερία κίνησης και τα άλλα δικαιώματα, ισορροπώντας τα με την ελευθερία συνάθροισης.
5. Σύγκρουση ελευθερίας κίνησης και ελευθερίας συνάθροισης
Η σύγκρουση ανάμεσα σε ελευθερία κίνησης και ελευθερία συνάθροισης είναι κλασική, τόσο στο εθνικό δίκαιο όσο και στο ευρωπαϊκό (άρθρο 11 ΕΣΔΑ). Η ίδια η διατύπωση του άρθρου 11 Σ επιτρέπει την απαγόρευση υπαίθριων συναθροίσεων, όταν επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια ή απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής, όπως νόμος ορίζει.
Στην πράξη:
- Κάθε ουσιαστική δημόσια συνάθροιση προκαλεί, ex natura sua, κάποια διατάραξη της κυκλοφορίας.
- Η ανοχή ή ο περιορισμός αυτής της διατάραξης αποτελεί ζήτημα σταθμίσεως μεταξύ του δικαιώματος των διαδηλωτών και των δικαιωμάτων των τρίτων (ελευθερία κίνησης, επαγγελματική ελευθερία κ.λπ.).
- Η στάθμιση αυτή δεσμεύεται από την αρχή της αναλογικότητας και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.
Η διεθνής νομολογία αποσαφηνίζει τα όρια: στην υπόθεση Kudrevičius και λοιποί κατά Λιθουανίας (ΕΔΔΑ, Ολομ., 2015), αγρότες είχαν αποκλείσει με τρακτέρ τρεις βασικές εθνικές οδούς για σειρά ημερών, προκαλώντας σοβαρή διατάραξη της κυκλοφορίας. Το ΕΔΔΑ, αφού δέχθηκε ότι επρόκειτο για επέμβαση στο δικαίωμα ειρηνικής συνάθροισης, έκρινε ότι οι ποινικές καταδίκες των διαδηλωτών δεν παραβίασαν το άρθρο 11 ΕΣΔΑ, καθώς τα μπλόκα χαρακτηρίστηκαν «ιδιαιτέρως σοβαρή» διατάραξη της δημόσιας τάξης, υπερέβαιναν τον πυρήνα της συνάθροισης και η κρατική αντίδραση κινήθηκε εντός του περιθωρίου εκτίμησης του κράτους.
Η νομολογία αυτή:
- Αναγνωρίζει ότι η διατάραξη κυκλοφορίας είναι εγγενές στοιχείο πολλών διαδηλώσεων.
- Θέτει, όμως, όριο εκεί όπου η παρακώλυση αποκτά τέτοια ένταση και διάρκεια ώστε να μην μπορεί πλέον να θεωρείται απλός παρεπόμενος περιορισμός, αλλά συνειδητή και σοβαρή προσβολή της δημόσιας τάξης και των δικαιωμάτων τρίτων.
6. Θετικές υποχρεώσεις του κράτους και ευθύνη των αρχών
Από την οπτική γωνία του διαμαρτυρόμενου πολίτη που «δεν μπορεί να κινηθεί στον δρόμο», το κύριο νομικό ερώτημα δεν είναι αν παραβιάζει το Σύνταγμα ο αγρότης/ιδιώτης, αλλά αν το κράτος:
- έλαβε εύλογα και αναγκαία μέτρα για να περιορίσει, σε ανεκτό επίπεδο, τη διατάραξη των δικαιωμάτων των τρίτων,
- χωρίς να ακυρώσει στην πράξη τον πυρήνα της ελευθερίας συνάθροισης των διαμαρτυρόμενων.
Στο πλαίσιο του άρθρου 25 §1 Σ και του άρθρου 11 ΕΣΔΑ, τα κράτη υπέχουν θετική υποχρέωση να εξασφαλίζουν τόσο την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων όσο και την προστασία των τρίτων από υπέρμετρες προσβολές.
Η διοίκηση, συνεπώς, οφείλει:
- να ρυθμίζει τον χώρο και τον χρόνο των συναθροίσεων/μπλόκων,
- να παρεμβαίνει όταν η διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής υπερβεί το ανεκτό,
- να αποφεύγει τόσο την πλήρη αδράνεια (που οδηγεί σε υπέρμετρη προσβολή της ελευθερίας κίνησης), όσο και την υπέρμετρη καταστολή (που οδηγεί σε de facto κατάργηση του δικαιώματος συνάθροισης).
Όπου η ισορροπία αυτή αποτυγχάνει, μπορούμε να εξετάσουμε ευθύνες της διοίκησης (ενδεχομένως και αστικές) ή αντισυνταγματικότητα κανονιστικών/ατομικών πράξεων που ρυθμίζουν τον τρόπο αντιμετώπισης των μπλόκων – όχι όμως να αποδίδουμε ευθεία παραβίαση του άρθρου 5 §4 λόγω της ίδιας της ύπαρξης μπλόκων.
7. Η επιλεκτική συνταγματική ευαισθησία ως πρόβλημα κράτους δικαίου
Σημαντική διάσταση, ιδίως για τον νομικό λόγο, είναι η επιλεκτική επίκληση συνταγματικών δικαιωμάτων:
- Σε περιπτώσεις διαρθρωτικών προσβολών (παρακολουθήσεις, συστηματικές παραβιάσεις κοινωνικών δικαιωμάτων, δυσανάλογοι περιορισμοί συναθροίσεων κ.λπ.), ο δημόσιος λόγος συχνά εμφανίζεται χλιαρός.
- Αντιθέτως, όταν θίγεται η ατομική άνεση (κυκλοφοριακό, καθυστέρηση μετακίνησης), ανευρίσκεται ξαφνικά το άρθρο 5 §4 Σ.
Για τον εν ενεργεία δικηγόρο, η προσέγγιση αυτή είναι προβληματική: απονομεί στο Σύνταγμα ρόλο εργαλείου προσωπικής αγανάκτησης, αντί θεσμικού φίλτρου ελέγχου της δημόσιας εξουσίας. Το αποτέλεσμα είναι η απονομιμοποίηση του ίδιου του συνταγματικού λόγου, όταν αυτός χρειάζεται πραγματικά (σε περιπτώσεις σοβαρών, δομικών προσβολών).
8. Συμπέρασμα
Συνοψίζοντας, από νομική και συνταγματική άποψη:
- Το άρθρο 5 §4 Σ αφορά απαγόρευση ατομικών διοικητικών μέτρων που περιορίζουν την ελευθερία κίνησης/εγκατάστασης συγκεκριμένων προσώπων. Δεν καταλαμβάνει ευθέως υλικές παρεμποδίσεις κίνησης από ιδιώτες, όπως τα αγροτικά μπλόκα.
- Η ελευθερία κίνησης, ως έκφανση της γενικής ελευθερίας του άρθρου 5 §1 Σ, υπόκειται σε γενικούς περιορισμούς με βάση νόμο και την αρχή της αναλογικότητας. Η νομολογία του ΣτΕ (ιδίως στο πλαίσιο της πανδημίας) έχει ήδη δεχθεί ότι ακόμη και σοβαροί περιορισμοί μπορεί να είναι συνταγματικώς ανεκτοί, υπό αυστηρές προϋποθέσεις.
- Τα αγροτικά μπλόκα πρέπει να αναλύονται:
- αφενός, υπό το πρίσμα του κοινού δικαίου (ποινικού/αστικού) ως πιθανή παράνομη πράξη,
- αφετέρου, ως μορφή άσκησης της ελευθερίας συνάθροισης και συνδικαλιστικής δράσης, που προστατεύεται μεν, αλλά δεν είναι απεριόριστη (άρθρο 11 Σ, άρθρο 11 ΕΣΔΑ).
- Η διεθνής νομολογία (Kudrevičius κ.ά. κατά Λιθουανίας) αναγνωρίζει ότι σοβαροί και εκτεταμένοι αποκλεισμοί οδών μπορούν να αντιμετωπίζονται και με ποινικές κυρώσεις, χωρίς να παραβιάζεται το δικαίωμα συνάθροισης, υπό τον όρο της αναλογικότητας.
- Το πραγματικό συνταγματικό ερώτημα εστιάζει στις θετικές υποχρεώσεις του κράτους: αν η διοίκηση σταθμίζει ορθά τα συγκρουόμενα δικαιώματα, αποτρέποντας την υπέρμετρη προσβολή της ελευθερίας κίνησης χωρίς να ακυρώνει την ελευθερία συνάθροισης.
Κατά συνέπεια, ο απόλυτος ισχυρισμός «κανείς δεν επιτρέπεται να παραβιάζει το συνταγματικό δικαίωμα ελεύθερης μετακίνησης (άρθρο 5 §4) για κανέναν λόγο» είναι νομικά εσφαλμένος και συνταγματικά απλουστευτικός. Το Σύνταγμα επιβάλλει στάθμιση, όχι μονοσήμαντες ιεραρχήσεις· και, κυρίως, απαιτεί συνεπή και όχι επιλεκτική επίκληση των δικαιωμάτων, αν θέλουμε ο λόγος περί κράτους δικαίου να διατηρεί την αξιοπιστία του.