Πίσω από τις λέξεις «εκσυγχρονισμός», «κυβερνησιμότητα» και «λειτουργικότητα» διαμορφώνεται ένα νέο μοντέλο Αυτοδιοίκησης: πιο συγκεντρωτικό, πιο ελεγχόμενο και πιο βολικό για τους ήδη ισχυρούς.
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα δεν ήταν ποτέ ένας άψογος θεσμός. Είχε και έχει παθογένειες. Είχε πελατειακές λογικές, καθυστερήσεις, μικροπολιτικές συγκρούσεις, προσωπικά συστήματα επιρροής και διοικήσεις που πολλές φορές αντιμετώπισαν τους δήμους και τις περιφέρειες σαν μικρά βασίλεια.
Όμως, παρά τις στρεβλώσεις της, η Αυτοδιοίκηση είχε έναν κρίσιμο δημοκρατικό πυρήνα: τη δυνατότητα της τοπικής κοινωνίας να ελέγχει, να διορθώνει, να τιμωρεί και να ανατρέπει.
Ο πολίτης μπορούσε να ξανασκεφτεί.
Μπορούσε να αλλάξει στάση.
Μπορούσε να οδηγήσει παρατάξεις σε συνεννόηση.
Μπορούσε να αφαιρέσει εξουσία από όσους θεωρούσε ότι την άσκησαν με αλαζονεία.
Αυτός ο πυρήνας είναι που σήμερα φαίνεται να πιέζεται ασφυκτικά.
Με τον υπό διαβούλευση νέο Ενιαίο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αλλά και με το νέο εκλογικό σύστημα που προωθείται για δήμους και περιφέρειες, η κυβέρνηση παρουσιάζει μια μεγάλη θεσμική αλλαγή ως «μεταρρύθμιση». Όμως το πραγματικό ερώτημα δεν είναι πώς ονομάζεται η αλλαγή. Είναι τι παράγει.
Και αυτό που φαίνεται να παράγει είναι λιγότερη δημοκρατική αναπνοή, ασθενέστερη αντιπολίτευση, ισχυρότερους μηχανισμούς και ακόμη μεγαλύτερη εξάρτηση της Αυτοδιοίκησης από το κεντρικό κράτος.
Άλλο Κώδικας, άλλο μεταρρύθμιση
Η ανάγκη κωδικοποίησης της διάσπαρτης νομοθεσίας για τους ΟΤΑ είναι πραγματική. Κανείς δεν μπορεί να αρνηθεί ότι δήμοι και περιφέρειες λειτουργούν εδώ και χρόνια μέσα σε ένα λαβύρινθο νόμων, τροποποιήσεων, εξαιρέσεων, εγκυκλίων και αποσπασματικών ρυθμίσεων.
Όμως η κωδικοποίηση δεν είναι από μόνη της μεταρρύθμιση.
Μεταρρύθμιση σημαίνει ουσιαστική αλλαγή σχέσεων εξουσίας. Σημαίνει μεταφορά αρμοδιοτήτων μαζί με πόρους. Σημαίνει ισχυρότερη θεσμική αυτονομία. Σημαίνει διαφάνεια, λογοδοσία, συμμετοχή, διαβούλευση, δημοκρατικά αντίβαρα.
Αν ένας Κώδικας απλώς τακτοποιεί τις διατάξεις, αλλά δεν αλλάζει τον πυρήνα της σχέσης ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και την Αυτοδιοίκηση, τότε δεν είναι μεγάλη μεταρρύθμιση. Είναι διοικητική συσκευασία.
Και αν μέσα από αυτή τη συσκευασία παγιώνεται η εξάρτηση των δήμων και των περιφερειών από το κέντρο, τότε το πρόβλημα δεν λύνεται. Νομιμοποιείται.
Αυτό ακριβώς επισημαίνει και η παρέμβαση του Δημήτρη Ι. Κατσούλη, περιφερειακού συμβούλου Στερεάς Ελλάδας με την παράταξη «Πατρίδα μας η Στερεά», όπως δημοσιεύθηκε στο airetos.gr. Το κρίσιμο δεν είναι αν ο Κώδικας είναι ογκώδης, νομοτεχνικά τακτοποιημένος ή επικοινωνιακά καλοπαρουσιασμένος. Το κρίσιμο είναι αν απελευθερώνει την Αυτοδιοίκηση ή αν την κλειδώνει ακόμη περισσότερο σε ένα συγκεντρωτικό μοντέλο διακυβέρνησης.
Ο Καλλικράτης άνοιξε δρόμο, αλλά το κράτος δεν τον περπάτησε
Ο Καλλικράτης, με όλες τις αδυναμίες και τις αντιφάσεις του, υπήρξε πράγματι μια ιστορική μεταρρύθμιση. Δημιούργησε νέο χωρικό και θεσμικό πλαίσιο για τους δήμους και τις περιφέρειες. Έβαλε τις βάσεις για μια Αυτοδιοίκηση που θα μπορούσε να προσεγγίσει περισσότερο το ευρωπαϊκό κεκτημένο.
Όμως η συνέχεια έμεινε στη μέση.
Η αποκέντρωση δεν ολοκληρώθηκε. Οι αρμοδιότητες δεν συνοδεύτηκαν πάντα από επαρκείς πόρους. Η διαβούλευση αποδυναμώθηκε. Η λογοδοσία έγινε συχνά τυπική διαδικασία. Οι θεσμικές καινοτομίες πάγωσαν ή εγκαταλείφθηκαν. Οι κυβερνήσεις συνέχισαν να κρατούν στο κέντρο την πραγματική ισχύ, αφήνοντας συχνά στους ΟΤΑ την ευθύνη χωρίς τα αντίστοιχα εργαλεία.
Έτσι δημιουργήθηκε μια ιδιότυπη κατάσταση: οι δήμοι και οι περιφέρειες καλούνται να φαίνονται ισχυροί προς τους πολίτες, αλλά παραμένουν εξαρτημένοι από υπουργικές αποφάσεις, κρατικές χρηματοδοτήσεις, εγκρίσεις, προγράμματα και κεντρικούς μηχανισμούς.
Η κεντρική εξουσία κρατά το τιμόνι.
Η Αυτοδιοίκηση κρατά το κόστος.
Ο πολίτης βλέπει το πρόβλημα στην πόρτα του και ζητά απαντήσεις από θεσμούς που συχνά δεν έχουν πλήρη εξουσία να το λύσουν.
Αυτό δεν είναι ισχυρή Αυτοδιοίκηση. Είναι θεσμική ημιτέλεια.
Το επιτελικό κράτος δεν αποκέντρωσε. Συγκέντρωσε
Τα τελευταία χρόνια η λέξη «επιτελικό» χρησιμοποιήθηκε σχεδόν ως πολιτικό ξόρκι. Όλα έγιναν επιτελικά: το κράτος, η διοίκηση, η λειτουργία της κυβέρνησης, η λήψη αποφάσεων.
Στην πράξη, όμως, το επιτελικό κράτος δεν οδήγησε σε περισσότερη αποκέντρωση. Οδήγησε σε μεγαλύτερη συγκέντρωση εξουσίας στο κέντρο.
Οι δήμοι και οι περιφέρειες βρέθηκαν πολλές φορές σε ρόλο εκτελεστικού βραχίονα. Να εφαρμόζουν αποφάσεις που λαμβάνονται αλλού. Να διαχειρίζονται προβλήματα χωρίς επαρκείς πόρους. Να εμφανίζονται υπεύθυνοι απέναντι στον πολίτη, αλλά εξαρτημένοι απέναντι στο κράτος.
Αν ο νέος Κώδικας δεν σπάει αυτή τη σχέση, αλλά την κωδικοποιεί, τότε δεν μιλάμε για θεσμική πρόοδο. Μιλάμε για νομιμοποίηση της κηδεμονίας.
Η Αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να είναι απλώς ο τοπικός διαχειριστής του κεντρικού σχεδίου. Δεν μπορεί να έχει ευθύνη χωρίς αυτονομία. Δεν μπορεί να έχει αρμοδιότητες χωρίς πόρους. Δεν μπορεί να μιλά για τοπική δημοκρατία όταν οι κρίσιμες αποφάσεις παραμένουν αλλού.
Το εκλογικό σύστημα ως εργαλείο ελέγχου
Το πρόβλημα γίνεται ακόμη πιο σοβαρό όταν η θεσμική αυτή συζήτηση συνδέεται με το νέο εκλογικό σύστημα για τους δήμους και τις περιφέρειες.
Η κατάργηση του δεύτερου γύρου, έστω και αν παρουσιάζεται ως «ενσωμάτωσή» του στον πρώτο μέσω της εναλλακτικής ψήφου, δεν είναι τεχνική αλλαγή. Είναι βαθιά πολιτική επιλογή.
Ο δεύτερος γύρος δεν ήταν περιττή διαδικασία. Ήταν μηχανισμός δημοκρατικής νομιμοποίησης.
Έδινε στον πολίτη χρόνο να ξανασκεφτεί.
Έδινε στις παρατάξεις δυνατότητα να τοποθετηθούν καθαρά.
Έδινε χώρο σε προγραμματικές συγκλίσεις.
Έδινε στον νικητή ισχυρότερη πολιτική εντολή.
Στον πρώτο γύρο ο πολίτης μπορεί να ψηφίζει με πολλά κριτήρια: προσωπικές σχέσεις, υποψήφιους συμβούλους, τοπικές υποχρεώσεις, παραταξιακή ταυτότητα, οικογενειακές ή κοινωνικές πιέσεις. Στον δεύτερο γύρο, όμως, η επιλογή καθαρίζει. Εκεί ο πολίτης έχει απέναντί του δύο προτάσεις διοίκησης και αποφασίζει ποια θέλει να κυβερνήσει τον δήμο ή την περιφέρεια.
Αυτή η δεύτερη κρίση είναι ενοχλητική για κάθε εξουσία που φοβάται την ανατροπή.
Γιατί στη δεύτερη Κυριακή οι μηχανισμοί αδυνατίζουν. Οι δυσαρέσκειες ενώνονται. Οι πολίτες που στον πρώτο γύρο ψήφισαν από υποχρέωση, στον δεύτερο μπορούν να ψηφίσουν πιο ελεύθερα. Οι απερχόμενες διοικήσεις εκτίθενται σε μια καθαρή πολιτική σύγκριση.
Αυτό ακριβώς φαίνεται ότι επιχειρείται να αποφευχθεί.
Η εναλλακτική ψήφος δεν είναι δεύτερη Κυριακή
Η εναλλακτική ψήφος παρουσιάζεται ως μοντέρνο εργαλείο. Ως τρόπος να συνδυαστεί η ταχύτητα με την αντιπροσωπευτικότητα. Ως λύση που αποφεύγει την επανάληψη της κάλπης.
Όμως άλλο πράγμα είναι η δεύτερη προτίμηση την ίδια ημέρα και άλλο πράγμα η δεύτερη πολιτική αναμέτρηση.
Η δεύτερη Κυριακή δημιουργεί νέο πολιτικό χρόνο. Αναγκάζει τους υποψηφίους να μιλήσουν καθαρά. Αναγκάζει τις παρατάξεις να πάρουν θέση. Αναγκάζει την κοινωνία να συγκρίνει, να απαιτήσει δεσμεύσεις, να συνθέσει ή να απορρίψει.
Η εναλλακτική ψήφος, αντιθέτως, κλείνει όλη αυτή τη διαδικασία μέσα στην πρώτη Κυριακή. Πριν ακόμη διαμορφωθεί το πραγματικό δίλημμα. Πριν γίνουν οι αναγκαίες πολιτικές αποσαφηνίσεις. Πριν υπάρξει δημόσια διαπραγμάτευση πάνω σε προγράμματα και δεσμεύσεις.
Και εδώ προκύπτει ακόμη σοβαρότερο θέμα: όταν οι εναλλακτικές ψήφοι δεν αντιμετωπίζονται με πλήρη ισότητα, αλλά προσμετρώνται επιλεκτικά ανάλογα με τη θέση των συνδυασμών, δημιουργούνται εύλογα θεσμικά και συνταγματικά ερωτήματα.
Η ψήφος δεν μπορεί να είναι ισότιμη μόνο όταν βολεύει.
Η δεύτερη επιλογή ενός πολίτη δεν μπορεί να έχει διαφορετικό βάρος από τη δεύτερη επιλογή ενός άλλου.
Η δημοκρατική διαδικασία δεν μπορεί να σχεδιάζεται έτσι ώστε να μειώνει τον κίνδυνο ανατροπής για τους ήδη ισχυρούς.
Αν αυτό συμβαίνει, τότε δεν έχουμε εκσυγχρονισμό του εκλογικού συστήματος. Έχουμε μηχανισμό ελέγχου του αποτελέσματος.
Ποιος ωφελείται από την κατάργηση της δεύτερης μάχης;
Το ερώτημα είναι απλό: ποιος κερδίζει από μια εκλογική διαδικασία χωρίς πραγματικό δεύτερο γύρο;
Συνήθως, ο ήδη ισχυρός.
Ο εν ενεργεία δήμαρχος που έχει μηχανισμό.
Ο περιφερειάρχης που έχει δίκτυα.
Ο συνδυασμός που έχει κομματική στήριξη.
Ο υποψήφιος που διαθέτει επικοινωνιακή υπεροχή.
Η παράταξη που μπορεί να γεμίσει ψηφοδέλτια και να αξιοποιήσει προσωπικές εξαρτήσεις.
Αντίθετα, χάνουν οι μικρότερες παρατάξεις, οι ανεξάρτητες κινήσεις, οι τοπικές πρωτοβουλίες και οι κοινωνικές συμμαχίες που χρειάζονται πολιτικό χρόνο για να επηρεάσουν την τελική έκβαση.
Ο δεύτερος γύρος δεν ήταν απλώς εκλογική επανάληψη. Ήταν χώρος πολιτικής διαπραγμάτευσης. Ήταν το σημείο όπου η κοινωνία μπορούσε να επιβάλει όρους, να ζητήσει δεσμεύσεις, να μετατρέψει τη διαμαρτυρία σε τελική επιλογή.
Χωρίς αυτόν, η εκλογή γίνεται πιο γρήγορη, αλλά όχι απαραίτητα πιο δημοκρατική.
Η ταχύτητα δεν είναι πάντα θεσμική αρετή.
Μερικές φορές είναι τρόπος να μη δοθεί χρόνος στην κοινωνία να αντιδράσει.
Δήμοι χωρίς ισχυρή αντιπολίτευση σημαίνουν διοικήσεις χωρίς φόβο ελέγχου
Το ζήτημα δεν περιορίζεται στην εκλογή δημάρχων και περιφερειαρχών. Αγγίζει τη λειτουργία των ίδιων των συμβουλίων.
Η επίκληση της κυβερνησιμότητας χρησιμοποιήθηκε τα τελευταία χρόνια για να ενισχυθούν οι διοικήσεις και να αποδυναμωθούν τα συλλογικά όργανα. Η αντιπολίτευση συχνά αντιμετωπίστηκε όχι ως αναγκαίο θεσμικό αντίβαρο, αλλά ως εμπόδιο.
Όμως δήμος χωρίς ισχυρή αντιπολίτευση δεν είναι πιο λειτουργικός. Είναι πιο ανεξέλεγκτος.
Περιφέρεια χωρίς ουσιαστικό περιφερειακό συμβούλιο δεν είναι πιο αποτελεσματική. Είναι πιο κλειστή.
Πλειοψηφία χωρίς αντίβαρα δεν είναι εγγύηση σταθερότητας. Είναι κίνδυνος αυθαιρεσίας.
Η Αυτοδιοίκηση δεν είναι επιχείρηση για να διοικείται χωρίς ενόχληση. Δεν είναι προσωπικό γραφείο δημάρχου. Δεν είναι μηχανισμός επικύρωσης αποφάσεων. Είναι δημοκρατικός θεσμός και ο δημοκρατικός θεσμός χρειάζεται έλεγχο, σύγκρουση, διαβούλευση και λογοδοσία.
Αν όλα αυτά θεωρούνται βάρος, τότε το πρόβλημα δεν είναι η Αυτοδιοίκηση. Είναι η αντίληψη για τη δημοκρατία.
ΚΕΔΕ και ΕΝΠΕ μπροστά στην ευθύνη τους
Σε αυτή τη συζήτηση, οι ηγεσίες των συλλογικών οργάνων της Αυτοδιοίκησης έχουν τεράστια ευθύνη.
Η ΚΕΔΕ και η ΕΝΠΕ δεν υπάρχουν για να χειροκροτούν την εκάστοτε κυβέρνηση. Υπάρχουν για να υπερασπίζονται τη θεσμική αυτοτέλεια των δήμων και των περιφερειών. Υπάρχουν για να διεκδικούν πόρους, αρμοδιότητες, δημοκρατικές εγγυήσεις και πραγματική αποκέντρωση.
Δεν μπορεί οι αιρετοί να μιλούν στα συνέδρια για αυτονομία και ευρωπαϊκό κεκτημένο, αλλά όταν έρχεται η ώρα του νόμου να αποδέχονται ρυθμίσεις που ενισχύουν την εξάρτηση και περιορίζουν τον έλεγχο.
Δεν μπορεί να γίνεται επίκληση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας μόνο ως ρητορικό στολίδι.
Η Αυτοδιοίκηση είτε υπερασπίζεται τον εαυτό της είτε μετατρέπεται σε διοικητικό παράρτημα της κεντρικής εξουσίας.
Και όταν οι συλλογικές της ηγεσίες σιωπούν ή συναινούν σε αλλαγές που περιορίζουν τη δημοκρατική λειτουργία, τότε η ευθύνη δεν ανήκει μόνο στην κυβέρνηση. Ανήκει και σε όσους αποδέχονται τη μικρογραφία του θεσμού που υποτίθεται ότι εκπροσωπούν.
Η μεγάλη εικόνα: λιγότερη Αυτοδιοίκηση, περισσότερος έλεγχος
Αν δει κανείς μαζί τον νέο Κώδικα, το νέο εκλογικό σύστημα, την αποδυνάμωση του δεύτερου γύρου, την επίκληση της κυβερνησιμότητας και τη διαρκή εξάρτηση από το κεντρικό κράτος, η εικόνα γίνεται καθαρή.
Δεν πρόκειται για μεμονωμένες τεχνικές παρεμβάσεις.
Πρόκειται για ένα συνολικό μοντέλο.
Ένα μοντέλο όπου οι δήμαρχοι και οι περιφερειάρχες γίνονται ισχυρότεροι απέναντι στα συμβούλια, αλλά οι ίδιοι οι θεσμοί παραμένουν αδύναμοι απέναντι στο κεντρικό κράτος.
Ένα μοντέλο όπου ο πολίτης ψηφίζει, αλλά έχει λιγότερο χρόνο να ανατρέψει.
Ένα μοντέλο όπου η αντιπολίτευση υπάρχει, αλλά με μικρότερο βάρος.
Ένα μοντέλο όπου η Αυτοδιοίκηση φαίνεται ισχυρή προς τα κάτω και εξαρτημένη προς τα πάνω.
Αυτό είναι το πραγματικό πρόβλημα.
Δεν χτίζεται ισχυρή Αυτοδιοίκηση όταν συγκεντρώνεται εξουσία στους λίγους. Δεν ενισχύεται η δημοκρατία όταν μειώνεται ο πολιτικός χρόνος της κοινωνίας. Δεν παράγεται νομιμοποίηση όταν ο δεύτερος γύρος αντικαθίσταται από μια διαδικασία που δεν μπορεί να αναπληρώσει την καθαρή τελική κρίση των πολιτών.
Τι χρειάζεται πραγματικά η Αυτοδιοίκηση
Η Αυτοδιοίκηση χρειάζεται μεταρρύθμιση. Αλλά όχι τέτοια.
Χρειάζεται καθαρή μεταφορά αρμοδιοτήτων.
Χρειάζεται εγγυημένους πόρους.
Χρειάζεται ισχυρά δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια.
Χρειάζεται ουσιαστική αντιπολίτευση.
Χρειάζεται πραγματική διαβούλευση.
Χρειάζεται διαφάνεια στις αποφάσεις.
Χρειάζεται λογοδοσία που να μην είναι τυπική υποχρέωση.
Χρειάζεται σχέση συνεργασίας με το κράτος, όχι σχέση εξάρτησης.
Αυτό θα ήταν πραγματική μεταρρύθμιση.
Όχι ένας Κώδικας που τακτοποιεί τη νομοθεσία χωρίς να απελευθερώνει τον θεσμό.
Όχι ένα εκλογικό σύστημα που μειώνει τη δυνατότητα ανατροπής.
Όχι μια κυβερνησιμότητα που μεταφράζεται σε λιγότερο έλεγχο.
Όχι μια Αυτοδιοίκηση που θα φαίνεται δυνατή μόνο επειδή θα έχει αδύναμα αντίβαρα.
Η ισχυρή Αυτοδιοίκηση δεν φοβάται τον πολίτη.
Δεν φοβάται τον δεύτερο γύρο.
Δεν φοβάται την αντιπολίτευση.
Δεν φοβάται τη διαβούλευση.
Δεν φοβάται τη λογοδοσία.
Αυτά είναι που τη νομιμοποιούν.
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης και το νέο εκλογικό σύστημα δεν πρέπει να κριθούν από τις ωραίες λέξεις που τα συνοδεύουν. Πρέπει να κριθούν από το αποτέλεσμα που παράγουν.
Αν δεν δίνουν περισσότερη εξουσία στους δήμους και τις περιφέρειες, δεν είναι αποκέντρωση.
Αν δεν δίνουν πόρους, δεν είναι αυτονομία.
Αν δεν ενισχύουν τον έλεγχο, δεν είναι δημοκρατία.
Αν κόβουν τη δεύτερη πολιτική μάχη της κάλπης, δεν είναι εκσυγχρονισμός.
Αν κάνουν πιο εύκολη την εκλογή των ισχυρών και πιο δύσκολη την ανατροπή τους, δεν είναι μεταρρύθμιση.
Είναι θεσμική θωράκιση της εξουσίας.
Η Αυτοδιοίκηση δεν ανήκει στην κυβέρνηση. Δεν ανήκει στα κόμματα. Δεν ανήκει στους μηχανισμούς. Δεν ανήκει σε δημάρχους και περιφερειάρχες που θέλουν να κυβερνούν με λιγότερο έλεγχο.
Ανήκει στους πολίτες.
Και όποιος μικραίνει τη φωνή των πολιτών, δεν θεραπεύει τις παθογένειες της Αυτοδιοίκησης.
Μικραίνει τη Δημοκρατία.